Licht in de ruimtelijke ordening

De Handreiking Ruimtelijke Ordening en Milieu is voor iedereen die zich bezig houdt met ruimtelijke ordening en met de planning ervan. De Handreiking Ruimtelijke Ordening en Milieu is een initiatief van de VROM-Inspectie en is de opvolger van de succesvolle Inspectiewijzer Bestemmingsplannen uit 1994. De Handreiking presenteert op een heldere wijze onderwerpen uit de ruimtelijke ordeningspraktijk waar de relatie ruimtelijke ordening en milieu aan de orde is. Hieronder zijn de voor licht relevante passages opgenomen, dit zijn:

• de essentie
• kans op effecten bij mensen en dieren
• wetgeving, beleid en richtlijnen
• licht in het bestemmingsplan

 

Voor meer informatie over de handreiking, zie de website van Infomil.

 

Essentie
Kunstmatige verlichting komt voor bij (autosnel)wegen, fietspaden, woonkernen, industrie- en bedrijventerreinen, glastuinbouwbedrijven, sportterreinen (maneges, golfbanen, tennisbanen, voetbalvelden e.d.). In essentie worden de negatieve effecten door lichthinder bepaald door enerzijds de aard, intensiteit en duur en plaats van de verlichting en anderzijds door de kans op blootstelling, die gerelateerd is aan de omgeving en de leefwijze van mens en dier. Bij de mens ligt dit nog iets ingewikkelder dan bij dieren. Juist omdat de mens verlichting gebruikt om activiteiten te ontplooien waarbij het goed kunnen zien belangrijk is.

 

Hinder bij mensen komt doordat men zich soms niet kan onttrekken aan het aanwezige kunstlicht, bijvoorbeeld vanwege ploegendienst, (straat)verlichting voor het huis c.q. slaapkamer en kunstmatige verlichting buiten het van nature aanwezige licht. Dit terwijl de mens in kwestie dit wel graag zou doen. Bijvoorbeeld om te kunnen uitrusten. De afwezigheid van (kunst)licht lijkt een essentiële rol te spelen bij dit "uitrusten".

 

Melatonine
Het hormoon melatonine is tot dusverre bij alle levende wezens aangetroffen. De afscheiding van melatonine gebeurt bij mens en zoogdieren via de epifyse. Het speelt een sleutelrol bij de synchronisatie van de biologische klok met de buitenwereld. Daarnaast vervult het hormoon ook een herstelfunctie. Melatonine is een antioxidant. En blijkt daarbij beter te functioneren dan de vitaminen C, E en A. Melatonine heeft hierdoor een grote invloed op het neutraliseren van vrije radicalen (Alterra-rapport 778, Molennaar J.G. de, 2003).

 

De afscheiding van melatonine wordt beïnvloed door de aanwezigheid van licht. Het aanwezige lichtspectrum gecombineerd met de verlichtingssterkte is daarbij sturend in de te verwachten effecten. Met name kortgolvig licht kan bij een lage drempel al negatieve effecten hebben voor melatonine. Bijvoorbeeld blauwgroen licht kent dit effect al tussen 0,2 en 5 lux.

 

Relatief risicovolle locaties voor mensen en dieren
Relatief risicovolle locaties zijn wat dieren betreft niet veel anders dan bij mensen. Het verschil is dat juridisch gezien er feitelijk meer rekening gehouden moet worden met dieren. Hieronder zijn de wettelijke beschermingsmogelijkheden en de te beschermen gebieden overzichtelijk weergegeven.

 

Juridisch en inhoudelijk:

• Habitat- en Vogelrichtlijngebied
• De Ecologische Hoofdstructuur (kerngebieden, ontwikkelingsgebieden en verbindingszones)
• Natuurreservaten en Nationale Parken
• Gebieden met Rode-Lijstsoorten
• Gebieden met planologisch erkende natuurwaarden
• Wet milieubeheer (o.a. Activiteitenbesluit en Besluit glastuinbouw)
• Bestemmingsplan (Wet ruimtelijke ordening) onder andere voor de vastlegging van de beschikbare ruimte voor de mens en de hiervoor genoemde natuurgebieden

 

Inhoudelijk, in aanvulling, zowel voor de verstoring van bioritmen door verlichting als voor directe reacties op verlichting (hinder, afstoting, aantrekking, verbinding):

• Open gebieden
• Gevarieerde, kleinschalige landschappen, in het bijzonder die met lokale vochtige biotopen, en die met structuren (heggen, houtwallen, sloten e.d.) welke als verplaatsingsroutes voor de fauna fungeren
• Het landelijke gebied
• Specifieke woonwijken (o.a. voor de mens)
• Wat ontregeling van de oriëntatie aangaat, komt hier nog bij:

1. Migratiebanen van vogels
2. Seizoensmigratie (stuwing langs de kust, maar ook in het buitenland langs grootschalige landschappelijk-geomorfologische structuren)
3. Dagelijkse pendelbewegingen (aan de kust en in het binnenland, tussen foerageergebieden en broed-, slaap- en overtijingsplaatsen)
4. Trekroutes van salamanders en padden.

Effectafstanden
In het voorgaande ontbreekt een voor de praktijk essentieel gegeven. Dat is de schaal waarop effecten zich kunnen manifesteren: de effectafstand. Over effectafstanden is nog relatief weinig bekend. Dat is ook niet verbazend. Het zal duidelijk zijn dat die afstand afhankelijk is van een complex van variabelen:

• de kenmerken van de verlichting (zoals verlichtingsintensiteit, spectrale samenstelling, vorm van de armatuur, etc.)
• de situatie waarin de verlichting plaats vindt (de transparantie van het landschap)
• het dier/mens.

 

In de onderzoekliteratuur worden tot dusverre effectstanden van honderden meters gemeld. Voor bijvoorbeeld de afstotende werking van moderne, UV- en blauwwarme wegverlichting:

• op broedende grutto’s omstreeks 300 meter, en op termijn vermoedelijk meer
• op amfibieën tot enkele honderden meters
• op insecten honderden meters tot meer dan een kilometer
• voor de aantrekkende werking op terrestrische zoogdieren (bunzing, hermelijn, vos) in elk geval meer dan 100 meter.

 

De hinder van de oppervlaktehelderheid van sterke lichten (inkijk) kan zelfs vele kilometers ver reiken. Voor de zichtbaarheid en effecten van air glow (boven bijvoorbeeld kassen en industrieterreinen) geldt eveneens dat deze afhankelijk van de weersomstandigheden vele kilometers ver reikt (Alterra-rapport 778, Molennaar J.G. de, 2003).

 

Preventie en mitigratie
Uitgangspunt bij preventie en mitigratie is: verlicht niet als het niet nodig is, dus alleen als er geen alternatieven zijn. Bij gebruik van verlichting:

•  scherm de lichtbron af, zodat deze niet direct zichtbaar is
•  verlicht alleen met geringe oppervlakte helderheid van de lichtbron
•  gebruik alleen betrekkelijk langgolvig licht
•  gebruik bij verlichting niet meer licht dan nodig is: verlicht alleen wat verlicht moet worden en zolang als het verlicht moet worden
•  vermijd de risicogebieden.

Bij de regels voor preventie en mitigratie speelt ook energiebesparing een rol. Niet verlichten kost geen energie en dus geen geld; bij alternatieve verlichting kun je energie besparen. De besparing is dan afhankelijk van de situatie.

 

N.B. Verlichtingskunde is een wetenschap op zich. Een alternatief is niet altijd een andere lamp. Per situatie moet beoordeeld worden wat de functie van licht ter plekke is en of lichtspreiding nodig is of niet. Vooral voor de situatie binnenshuis is lichtspreiding een vereiste teneinde een egaal verlichtingsniveau te kunnen bereiken.

 

Kans op effecten
De kans dat er negatieve effecten door kunstlicht ontstaan blijkt bij mens en dier te worden veroorzaakt door vrijwel dezelfde soort omstandigheden. De kans op het optreden van verstoring van bioritmen bij mensen is groter naarmate:

•  het licht meer kortgolvige straling (blauw tot UV) bevat;
•  de lichtintensiteit sterker is
•  de verlichting grootschaliger is;
•  de verlichting langduriger is en de blootstelling een groter deel van de ancht beslaat en over een langere periode voortduurt;
•  de kans op blootstelling toeneemt door de mogelijkheden om het licht buiten te sluiten (afschermen, blinderen) en de effectiviteit daarvan beperkter zijn, dan wel de behoefte of noodzaak om een bepaalde activiteiten te verrichten binnen een verlichte ruimte sterker is;
•  de kans verder mede afhankelijk van individuele verschillen in daggevoeligheid en in leefwijze en dagindeling (ochtendmens vs avondmens).

 

Bij dieren is de kans op het optreden van verstoring van bioritmen groter naarmate:

• het licht meer kortgolvige straling (blauw tot UV) bevat;
• de lichtintensiteit sterker is
• de verlichting grootschaliger is;
• de verlichting langduriger is en de blootstelling een groter deel van de ancht beslaat en over een langere periode voortduurt;
• de kans op blootstelling toeneemt door:

      o ten opzichte van de verlichte ruimte een relatief kleiner leefgebied heeft;
      o een groter deel van het jaar ter plekke aanwezig is en actief is. Dieren die in de tijd met de meeste verlichting (winter) afwezig zijn (wegtrekkers) of voor verlichting onbereikbaar zijn (winterslaap) lopen gering tot nauwelijks risico;
      o voorkomt in een landschap dat opener c.q. transparanter is en minder verborgen leefwijze vertoont;
      o meer door verlichting wordt aangetrokken. Het loopt dan overigens eerder andere risico’s

 

De kans op het optreden van directe reacties (hinder, afstoting, aantrekking, verblinding) bij mensen neemt toe volgens de eerder genoemde punten en is groter naarmate:

•  de sterkte van de lichtbron (d.w.z. de oppervlaktehelderheid) groter is.
•  de lichtbron hoger geplaatst is en meer alzijdig uitstraalt (m.b.t. zichtbaarheid, kans op optreden van air glow);
•  de achtergrondverlichting relatief zwak of afwezig is (sterker contrast tussen het verlicht gebied en de omgeving daarbuiten);
•  het landschap opener (c.q. transparanter/lichtdoorlatender) is;
•  de behoefte om een bepaalde activiteit te verrichten binnen een gebied waar de lichtbron zichtbaar is, vanwege de eigen kwaliteiten van dat gebied groter is (bijv. ontspanning);
•  de mogelijkheden om zich binnenshuis te onttrekken, om wat voor reden dan ook, beperkter zijn;
•  de nachten donkerder zijn (bewolkte hemel nieuwe maan);
•  en de begrenzing van de verlichte ruimte door de aard van de lichtbron en/of de aanwezigheid van lichtonderbrekende obstakels scherper is;
•  bij het individu meer sprake is van het type ‘ochtendmens’(versus ‘avondmens);
•  de verlichting minder ‘contextueel’is, d.w.z. minder bij de omgeving ‘past’ of wordt verwacht (verlichting in natuurgebied > verlichting in de stad);
•  in de individuele belevingswereld, op grond van kennis, ervaring en beoordeling van doel, nut en noodzaak van verlichting, etc., meer sprake is van associatie met minder gewenste zaken.

 

De kans op effecten voor dieren (hinder, afstoting, aantrekking, verblinding), stemt in verregaande mate overeen met die voor de mens, afgezien van waar het bewustzijn van de mens in het geding is. De kans is groter naarmate:

•  het licht blauwiger/violetter is;
•  de sterkte van de lichtbron (d.w.z. de oppervlaktehelderheid) groter is;
•  de lichtbron hoger geplaatst is en meer alzijdig uitstraalt;
•  het contrast tussen die sterkte en de omgeving buiten het door de lichtbron verlichte gedeelte (de achtergrondverlichting) groter is;
•  het landschap lichtdoorlatender (opener, transparanter) is;
•  de behoefte of druk om een bepaalde activiteit te verrichten binnen een gebied waar de lichtbron zichtbaar is vanwege de eigen kwaliteiten van dat gebied groter is (idem bijv. beschikbaarheid van voedsel);
•  de mogelijkheden om zich te onttrekken door uit te wijken naar geschikte, niet of onvolledig bezette biotopen elders beperkter zijn;
•  het dier mobieler is (groter leefgebied/ actieradius) en/of periodiek meer trekt of zwerft (tref- of confrontatiekans groter);
•  het dier mobieler is (groter leefgebied/ actieradius) en/of periodiek meer trekt of zwerft (tref- of confrontatiekans groter);
•  de nachten donkerder zijn (bewolkte hemel nieuwe maan) en achtergrondverlichting afwezig is of relatief zwak is.

 

De kans op optreden van ontregeling van de oriëntatie bij dieren is in de praktijk reëel en afhankelijk van de omstandigheden min of meer incidenteel aanzienlijk. In het algemeen is de kans het grootst bij bewolkte hemel, nevelig weer (door lichtverstrooiing ontstaan van koepel van oranjeachtige lichtweerschijn), nieuwe maan en eerste kwartier (duistere nacht). Specifiek bij vogels is de kans op het optreden van de ontregeling van de oriëntatie het grootst bij:

• grootschaliger verlichting (glastuinbouwconcentraties, grote industrieterreinen, steden);
• hogere lichtintensiteit en langduriger verlichting;
• ook laaghangende bewolking en sterke tegenwind.

Voor amfibieën is ook bij kleinschalige, lokale verlichting en met een lagere lichtintensiteit de kans op het optreden van effecten groot.

 

Wetgeving

Strikte normen met afstandsbepalingen zijn niet voorhanden. De regelgeving die voorhanden of in voorbereiding is, richt zich vooral op de lichtbronnen, de veroorzakers van licht.

 

Specifiek voor bestemmingsplannen is voor sommige activiteiten Hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer nog van toepassing. Bijvoorbeeld voor grote projecten waarbij lichthinder kan ontstaan, is (kunst)licht een van de milieuaspecten waarop het een en ander moet worden afgewogen. Denk daarbij bijvoorbeeld aan (auto)wegen, grote oppervlakten met kassen, grote woningbouw projecten, stadsontwikkelingsprojecten of industrie gebieden. Zie hiervoor het onderdeel milieu-effectrapportage.

 

Voor vergunningplichtige bedrijven geldt in het algemeen dat zij niet mogen bestaan zonder omgevingsvergunning op basis van de Wet algemene bepalingen ogevingsrecht (2.1 lid 1 onder e Wabo). Eventuele hinder door kunstverlichting van een bedrijf is dan geregeld via een omgevingsvergunning. In plaats van een omgevingsvergunning kan ook een Algemene Maatregel van Bestuur gelden voor een bedrijf (8.40 Wet milieubeheer). Dit houdt concreet in dat voor een aantal bedrijven van rechtswege het een en ander (onder andere lichthinder) geregeld is.

 

Specifieke regels over kunstlicht zijn opgenomen in:

• het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer
• het Besluit glastuinbouw
• het Besluit landbouw milieubeheer.

 

Deze algemene regels gelden dus naast wat geregeld is in een bestemmingsplan. De strekking van de voorschriften is dan als volgt:

• lichthinder wordt voorkomen en als dat echt niet mogelijk is wordt het tot een aanvaardbaar niveau beperkt
• de verlichting van gebouwen en van open terrein(en) van de inrichting, inclusief de verlichting ten behoeve van reclamedoeleinden, wordt zodanig uitgevoerd dat directe lichtinstraling op lichtdoorlatende openingen van woon- of slaapvertrekken, in gevels of daken van woningen wordt voorkomen
• gedurende een specifiek tijdspad is de verlichting uit of niet-zichtbaar (bijvoorbeeld bij assimilatiebelichting en verlichting bij sportvelden e.d.)
• naast de omgevingsvergunningplicht op grond van de Wabo is er mogelijk ook nog een vergunningplicht op grond van de Natuurbeschermingswet 1998. Zeer kort samengevat is een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 nodig als voor een activiteit significant negatieve gevolgen worden verwacht. Als beide vergunningplichten gelden voor één project, dan moet de vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 worden aangehaakt bij de omgevingsvergunning. Het bevoegd gezag voor de Natuurbeschermingswet 1998 moet in dat geval een verklaring van geen bedenkingen afgeven die wordt opgenomen in de omgevingsvergunning. In deze situatie mag de activiteit niet zonder omgevingsvergunning met ingevoegde verklaring van geen bedenkingen worden uitgevoerd.
• hoe de Natuurbeschermingswet 1998 specifiek werkt wordt in een apart hoofdstuk uitgelegd.

 

Op dit moment is ten aanzien van onder andere de voorschriften over assimilatiebelichting een wijziging van het Besluit glastuinbouw in procedure. Concepten zijn nog niet vrijgegeven.

 

Beleid

Het beleid ten aanzien van licht is opgenomen in: 

• Nota ruimte; ruimte voor ontwikkeling, deel 4
• Natuur voor mensen, mensen voor natuur; nota natuur, bos en landschap in de 21e eeuw
• Meerjarenprogramma vitaal platteland (mjp)

 

Marktpartijen, provincies en gemeenten en de minister van VROM maken afspraken in het kader van de taskforce verlichting. Samengevat komt de kern van het beleid ten aanzien van licht neer op het volgende:
Donkerte hoort samen met onder andere rust en ruimte tot een van de kernkwaliteiten van het landschap onder het kopje belevingskwaliteit.

 

Het rijksbeleid is gericht op het in beeld brengen, realiseren en veiligstellen van de gewenste leefomgevingkwaliteit door het terugdringen van verstoring door activiteiten op het platteland (geluid, licht, stank).

 

Het rijksbeleid is erop gericht energiezuinige (straat)verlichting bij gemeenten en provincies te bevorderen met behoud van kwaliteit en (verkeers)veiligheid.

 

Richtlijnen

Voor het gebruik van verlichting in de openbare ruimte is voor een beperkt aantal onderwerpen een aantal specifieke richtlijnen en aanbevelingen opgesteld, waaronder die van het NSVV.

Bestemmingsplan

In de toelichting op het bestemmingsplan wordt gemotiveerd dat de lichtbron die wordt toegestaan, passend wordt geacht in relatie tot de lichtgevoelige functies in het gebied.

 

Wat moet?

De toelichting van het bestemmingsplan bevat een paragraaf over de wijze waarop in de juridische regeling is omgegaan met het aspect licht. Deze verplichting vloeit voort uit artikel 3.1.6 onder d Bro. In dit artikel staat een verwijzing naar artikel 3.2 Algemene wet bestuursrecht. Hierin is geregeld dat het gemeentebestuur bij haar besluitvorming de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen vergaart. Er vindt, uitzonderingen daargelaten, geen directe vertaling plaats van het aspect licht in de juridische regeling van het bestemmingsplan (verbeelding en voorschriften). Wel moet in de planvorming rekening worden gehouden met het aspect licht in relatie tot toegelaten functies. In de toelichting van het bestemmingsplan is terug te vinden wat de overwegingen zijn geweest met betrekking tot de functie die wordt toegestaan in relatie tot licht(hinder).

 

Wat kan?

De juridische regeling van het bestemmingsplan regelt de toelaatbare functies en toelaatbare bouwwerken. Het aspect licht wordt daarom over het algemeen niet rechtstreeks in de regels van het bestemmingsplan opgenomen. Het is wel mogelijk om in het bestemmingsplan indirect lichtbronnen toe te staan of te verbieden. Voor kunstverlichting bij sportvelden geldt dat de lichtmasten een zekere hoogte moeten hebben. Het bestemmingsplan regelt de hoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde. Stel het is wenselijk om lichtmasten toe te staan, dan kan de hoogte van bouwwerken geen gebouwen zijnde bijvoorbeeld maximaal 5 meter bedragen. Stel het is niet wenselijk om lichtmasten toe te staan, dan kan de maximale hoogte van bouwwerken geen gebouwen zijnde op maximaal 2 meter worden gesteld. De impact van de lichtbron is immers anders bij een maximale hoogte van 2 meter dan bij een maximale hoogte van 5 meter.

 

Een tweede manier om lichtbronnen al dan niet toe te staan is door te regelen welke categorieën bedrijven zijn toegestaan. Het aspect licht is een van de criteria aan de hand waarvan een bedrijf in een bepaalde categorie is ingedeeld. Bedrijven kunnen worden ingedeeld in categorieën op basis van de mate van milieubelasting, zie hiervoor de VNG publicatie ‘Bedrijven en milieuzonering' . Zo kan het bestemmingsplan bijvoorbeeld bedrijven toelaten behorend tot maximaal categorie 3. Dit zijn bedrijven die gemiddeld op een afstand van minimaal 100 meter van woningen dienen te blijven. Het bestemmingsplan bevat dan een Lijst van bedrijfsactiviteiten waarin een opsomming is opgenomen van bedrijven die behoren tot categorie 1 tot en met 3.

 

Via deze lijst van bedrijfsactiviteiten kan het bestemmingsplan het aspect licht in enige mate regelen. Bedrijven waarbij lichthinder speelt kunnen worden uitgesloten van de Lijst van Bedrijfsactiviteiten. Op deze manier kan maatwerk worden geleverd met betrekking tot welke bedrijven toelaatbaar zijn. De Lijst van Bedrijfsactiviteiten is specifiek opgesteld per bestemmingsplan. De VNG-publicatie ‘Bedrijven en milieuzonering' helpt daarbij.

 

Tot slot is het mogelijk om in het bestemmingsplan milieukwaliteitseisen met betrekking tot licht op te nemen in specifieke gevallen. In het bestemmingsplan Buitengebied van de gemeente Schouwen-Duiveland is een bepaling opgenomen dat kassenbedrijven zijn toegelaten met dien verstande dat kassen aan de binnenzijde volledig moeten zijn afgeschermd tegen horizontale en verticale lichtuitstraling als gevolg van het gebruik van assimilatiebelichting.

 

In dit specifieke geval van de kassen in Schouwen-Duivenland heeft de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State in de uitspraak 200104384/1 van 24 juli 2002 overwogen: "Het bestemmingsplan biedt het juridisch-planologische kader, waarin ook de mogelijke gevolgen voor het milieu, waaronder aantasting van de landschappelijke waarde van het aan de orde zijnde gebied, dienen te worden meegewogen. Bij afweging van de betrokken belangen hebben verweerders in navolging van de gemeenteraad aan het belang van het behoud van het donker nachtlandschap van het gebied een groter gewicht toegekend. Het stellen van eisen aan de afscherming van kassen is daarmee ruimtelijk relevant en het maakt daarbij niet uit dat ook via de milieuwetgeving eisen kunnen worden gesteld aan het afschermen van kassen." Het is dus mogelijk dat bepaalde bestemmingen, waarvan van te voren vaststaat dat zij een grote lichtuitstraling hebben in een bestemmingsplan worden geweerd en zelfs dat er voorwaarden mogelijk worden gesteld aan de afscherming van kassen in het belang van het behoud ervan een donker nachtlandschap.

 

Wat kan niet?

In zijn algemeenheid geldt ten aanzien van milieukwaliteitseisen dat deze niet in het bestemmingsplan zijn toegelaten. Het bestemmingsplan regelt uitsluitend de ruimtelijk relevante aspecten.